郝鲁怡:欧盟移民法:历史演进、现实困境与发展趋势

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一、间题图片的提出

   自20世纪90年代起,移民间题图片成为欧洲最严重的社会议题之一。进入21世纪以来,随着国际移民形势的恶化,[1]来自非欧盟成员国的第三国公民(third-countrynationals)[2]以非正规途径或以寻求庇护[3]的法律方式持续大规模地涌入欧盟。仅2015年一年,都有400多万寻求庇护者和移民涌入欧洲。这不仅加重了欧盟各国安置难民和移民的财政经济负担,还引发了国家安全、人道主义和人权保护等一系列政治、社会层面的争议和间题图片,最终意味着着分析移民间题图片在欧盟乃至整个欧洲演变为一场“移民与难民危机”。在谈及怎么避免错综复杂的移民危局时,欧洲议会议长舒尔茨(Schulz)指出:“(欧盟)在不断拼凑短期避免法律方式与提出以团结为基础的永久避免方案之间面临选者。”[4]

   从短期来看,欧盟机构与各成员国相继启动了广泛的协商、对话与合作机制,就移民的管理与融合,难民的接收、安置、遣返以及与第三国合作等事项,先后出台一系列行动计划、理事会决议、委员会通讯等不具法律约束力的临时性法律方式。从长期来看,怎么提升和发挥具有普遍约束力的法律制度的功效,则是摆在欧盟面前的重要课题。而欧盟移民法在当前阶段却表现得进退失据,无所作为。对此,欧盟委员会第一副主席蒂默曼斯(Timmermans)批评到:“随便说说(欧盟)不可能 制定和颁行了这一立法,但却未能切实付诸实践……移民危机暴露了欧盟法实施过程中的弱点和间题图片。”[5]

   在全球化背景下,买车人跨国迁移活动日益错综复杂,“局部冲突、对人权的侵犯、过高 社会进步、经济发展劣势以及贫富的巨大差距等因素,迫使这一国家的人口向这一国家的边界迁移和穿越”。[6]移民与难民间题图片是国际社会一起面临的挑战,任何有一三个白多国家都有能独善其身,中国也应当密切关注欧盟移民和难民事态的演变发展及其影响。那么,《里斯本条约》法律框架下的欧盟移民法究竟怎么规范和调整欧盟的人员跨国迁移活动?其涉及哪此内容,在当下移民与难民危机中又扮演何种角色以及面临何种困境?哪此间题图片与欧盟移民间题图片的性质、严重程度以及未来走向都有着密切关系,也决定着欧盟机构及各成员国努力合作的目标和方向。有鉴于此,本文拟从欧盟法的历史演进、现实困境和发展趋势有一三个白多方面加以探究和解析。

二、欧盟移民法的历史演进

   欧盟移民法在形成与发展过程中受到欧洲一体化多线程 池池的深刻影响,具有结构与结构双重维度。欧盟结构移民法以欧盟公民为调整对象,意在通过消除欧盟成员国之间的结构边界,实现人员在欧盟结构的自由迁移;欧盟结构移民法则以第三国公民为调整对象,将欧盟成员国不是成员国之间的一起边界作为整体结构界限,严格管理和控制第三国公民的入境和居留活动。历史地分析第二次世界大战后欧洲移民动态,不仅都都能不能 捕捉到欧盟移民法的历史嬗变与欧洲一体化多线程 池池之间密切关联的线索,还都都能不能廓清其在推动欧洲经济、社会与政治一体化发展过程中的构建基础。

   20世纪中期,欧洲经济指在战后复苏阶段,各国就业市场还要血块劳动力,有有助于欧洲经济一体化将移民政策与外国劳动力需求这一经济因素紧密结合。1957年《罗马条约》[7]确立了建立欧洲一起市场(commonmarket)的经济一体化根本目标,提出为实现该目标而消除商品、人员、服务和资本在成员国之间自由流动的障碍。[8]其中,赋予以就业为目的、从事经济活动的工人在一起体结构自由迁移的权利。[9]1985年《逐步注销一起边界检查协定》(以下简称《申根协定》)和1990年《实施申根协定条约》(以下简称《申根条约》)创设了“注销成员国一起边界检查制度”,进一步有有助于于人员在成员国之间的自由迁移。1992年《欧洲联盟条约》(亦称《马斯特里赫特条约》)提出建设以消除成员国一起边界为基础的结构市场(internalmarket)目标,并创立了欧盟公民概念,推动欧洲一体化由经济与社会层面向具有政治意涵的欧洲人民联合体(unionamongthepeoplesofEurope)发展。[10]自此,成员国之间享有自由迁移权利的主体由经济移民扩展为全体欧盟公民,标志着欧盟结构移民法正式确立。可见,欧盟结构移民法是欧洲经济一体化的直接产物,围绕着推进注销结构边界检查、实现区域内人员自由迁移的欧盟结构市场服务而建立,打下了显著的一体化社会形态和功能的印记。

   不可能 1957年《罗马条约》赋予自由迁移权的人员不包括第三国公民,而且欧盟结构移民间题图片在欧洲一体化初期被排除在一起市场的经济政策之外。随着一体化战略扩张,欧盟极大地扩充了结构边界的范围。而注销欧盟结构边界检查意味着着分析分析任何人(无论欧盟公民还是第三国公民)我希望穿越其结构边界,就都都能不能 在整个欧盟区域结构迁移。这对欧盟结构边界乃至整个欧盟的区域安全间题图片提出了更高要求,由此奠定了欧盟结构移民法在一体化多线程 池池中产生和发展的基础。[11]1997年《阿姆斯特丹条约》将调整第三国公民迁移行为的法律规范纳入《建立欧洲一起体条约》,并命名为“买车人自由迁移的签证、庇护、移民和这一政策”,标志着结构移民间题图片上升至欧洲一起体决策事务这一欧盟“第一支柱”的范畴,欧盟层面的结构移民法得以正式确立。

   尽管欧盟结构与结构移民法的形成与变迁在不一起期呈现出人个显著的特点,但就本质而言,结构与结构移民法的关系密不可分,作为统一整体为欧盟一体化一起利益服务,致力于打造严守边界门户、高筑边界城墙、结构自由通行的“欧洲堡垒”(FortressEurope),对外管控和减少外来移民活动,对内推动欧盟统一结构市场由经济层面向社会、政治层面纵深发展。[12]对于结构与结构移民法的关系,1999年欧洲法院在“威森贝克案”中强调,实施消除结构边界的制度应当以移民、签证、庇护等结构移民法的一体化为前提。[13]4007年《里斯本条约》重申了结构与结构移民法之间紧密的“连接关系”(inconjunctionwith),即保障人员结构自由迁移还要得到结构边界管控、庇护与移民法律方式的配合。一起,设立“自由、安全和司法区域”,从架构体系和决策机制等方面进一步完善与发展结构移民法,将其归纳整合为庇护、移民与结构边界管控三项制度。[14]

   都都能不能 说,《里斯本条约》法律框架下的欧盟移民法具有内外双重维度和不可分割的一体化社会形态,发挥着“有有助于于结构人员迁移自由”与“保障结构国家边界安全”的一体化功能。其中,注销成员国一起边界的欧盟结构市场一体化目标是结构移民法建构的动因和基础,而结构的庇护、移民与边界管控法律方式又为无结构边界的欧盟区域安全间题图片提供制度性保障。

三、欧盟移民法的现实困境

   移民间题图片是国家主权范畴内的事项之一。“自建立主权国家以来,移民的管理就被看作是国家主权的组成次要,是选者国家政治一起体以及维护其内外稳定的重要因素。”[15]国家对领土内的一切人与物享有管辖权,这是各国移民法建立与发展的基础。

   根据《里斯本条约》,无论是带有结构移民间题图片的欧盟结构市场,还是结构移民事务所属的自由、安全和司法区域,均适用欧盟与成员国“共享权能”的决策模式。其基本规则是,在特定领域内,欧盟与成员国均可进行立法或通过具有法律约束力的法令。成员国得在欧盟未行使或欧盟决定停止行使权能的情况表下行使职权。[16]这意味着着分析分析欧盟结构与结构移民事务决策领域呈现欧盟机构一体化集权(centralization)与成员国主权分权(decentralization)的并置情况表。[17]在管辖人员跨国迁移活动的“主权”权能由欧盟与成员国一起行使的情况表下,将产生欧盟与成员国在移民事务决策主导权上的博弈:当欧盟一起利益与成员国利益趋于一致时,移民管辖“主权”向一体化的欧盟层面集中;当欧盟一起利益难以带有成员国个体利益时,该“主权”则突然再次出现矛盾和分立,进而制约欧盟移民法一体化社会形态的趋同发展与一体化功能的有效运作。[18]

   就结构移民法而言,注销结构边界是欧盟成员国建立结构市场的一起需求,欧盟与成员国在结构移民领域的利益趋同点基本一致,而且成员国向欧盟让渡次要国家主权的意愿较强。经过半个多世纪求同存异的发展,欧盟以基础性条约为方式,颁行了多项对成员国具有法律约束力的条例指令等次级立法,赋予并保障欧盟公民享有统一的结构自由迁移权利,包括出入境权、居留权、就业权以及社会保障权利。都都能不能 说,结构移民法从身份基础、法律功能和实体规则等各方面充分体现欧洲迈向“日益紧密联盟”的集体认同与相互依存的一体化治理模式。[19]

   欧盟结构移民法则截然不同。买车人迁移活动往往与一国政治、经济、社会多层面的国家安全、身份认同、文化价值等间题图片相互交织,构成错综复杂的多元化间题图片。因而,一旦涉及非欧盟界限内的结构移民事务的决策与立法,欧盟各成员国普遍表现出国家主权不可逾越的态度。

   首先,欧盟结构边界与结构边界的范畴和性质不同。结构边界是指欧盟成员国之间的一起边界,而结构边界则由成员国不是成员国的边界构成。在结构边界上管辖与规范第三国公民的出入境行为及其入境后的居留、就业等活动,关涉国籍、边界管控、打击非法移民或跨国有组织犯罪行为等核心的国家主权事务。况且,不同成员国在外国人出入境活动、非法移民间题图片、跨国有组织犯罪等领域面临的情况表千差万别,这一不可能 触及国家安全、秩序、发展等根本利益,因而各个成员国从不愿轻易将结构移民管辖权让渡至欧盟层面。[20]

   其次,人员跨国迁移活动深刻影响着主权国家的内外安全环境。近年来,移民与难民成为国际恐怖主义渗透和活动的“副产品”,移民与安全间题图片厚度关联。[21]有学者即指出:“在当今世界上,对社会安全的最大威胁来自移民。”[22]保障结构边界安全亦是欧盟结构移民法追求的基本价值之一。然而,对于边界“安全标准”的认知在欧盟与成员国之间并那么形成统一。尽管早在1990年《申根条约》就提及外国人入境涉及“公共安全”(publicsecurity)间题图片,[23]但并未界定其内涵。《欧盟运行条约》虽在“自由、安全和司法区域”强调“结构安全”(internalsecurity),但从条文表述语境来看,仍未超出“国家安全”的范畴。[24]故而,判断买车人跨国迁移活动不是对公共政策或国家安全构成威胁,显然仍属成员国主权范畴事项,由成员国自主决定。

   实践中,主权、安全、秩序等价值的内在冲突折射出欧盟结构移民和边界管理的一起政策与成员国主权、国家利益之间错综复杂的矛盾关系。[25]一方面,欧盟移民法固有的一体化社会形态与功能决定了其结构移民法朝着一体化方向不断巩固与发展的应然需求;买车人面,不可能 国家主权始终指在欧盟结构移民治理的主导地位,其移民事务管辖权能呈现成员国主权分割的实然态势,[26]难以通过次级立法向欧盟层面让渡。因而,欧盟结构移民治理体系实际具有规则碎片化、发展不均衡等特质,与结构移民法的厚度一体化程度相比,指在巨大落差。

综上,作为一体化法律体系的组成次要,欧盟移民法不可避免地面临着欧洲一体化发展所带来的挑战。人员跨国迁移活动的错综错综复杂决定了欧盟一起利益从只能完整替代或满足成员国的个别利益与多元化需求,一体化制度难以根本避免成员国之间利益和负担分配不均的间题图片。(点击此处阅读下一页)

本文责编:lihongji 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 国际关系 > 大国关系与国际格局 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/400556.html 文章来源:《环球法律评论》2016年第2期